SL099-2022
«En desarrollo de los principios de universalidad y solidaridad y del artículo 48 de la Constitución Política, el legislador, a través de los artículos 25 a 30 de Ley 100 de 1993, creó el Fondo de Solidaridad Pensional cuyo objeto no es otro que el de propender por una ampliación de cobertura pensional, mediante el subsidio a las cotizaciones de ciertos grupos poblacionales, que por sus condiciones sociales o económicas se encontraban en desventaja para sufragar las semanas exigidas en el subsistema de pensiones.
El artículo 25 ib., le otorgó la competencia al gobierno nacional para que reglamentara los aspectos relacionados con el funcionamiento y destinación de los recursos de dicho fondo, lo cual se materializó inicialmente a través de los Decretos 1127 de 1994, 1859 de 1995 y 569 de 2004, que posteriormente fueron derogados por el 3771 de 2007 y modificado por el 4112 de 2004 y 4944 de 2009, compilados en el Único Reglamentario 1833 de 2016.
En esos preceptos se fijaron como beneficiarios del régimen subsidiado de pensiones, entre otros, a los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano, que carecieran de suficientes recursos para efectuar la totalidad de los aportes para pensionarse, mientras en los artículos 26 y 28 de la Ley 100 de 1993, se previó que este subsidio era temporal y parcial.
El legislador le otorgó al Consejo Nacional de Política Económica – CONPES-, la función de diseñar el plan de extensión de cobertura, de manera que determinara periódicamente los grupos poblacionales beneficiarios, el monto de los subsidios a conceder a cada uno, las modalidades y la temporalidad de dicho subsidio.
Bajo tales directrices, se fijó el plan de extensión de cobertura del régimen subsidiado, a través de los diferentes documentos Conpes emitidos anualmente, siendo los primeros de estos, el 2753 de 1995, 2833 de 1996 y el 2913 de 1997. Este último, por ejemplo, para 1998, mantuvo la cobertura y temporalidad de los años 1996 y 1997 y, en lo que respecta a los trabajadores independientes y asalariados sin transición y con edad entre los 35 y 65 años, fijó una temporalidad de 600 semanas. Esta extensión del beneficio, se mantuvo hasta la reforma pensional introducida por la Ley 797 de 2003, que con el Documento Conpes Social 70 de 2003, para igual grupo poblacional del sector rural y urbano, la redujo a 500.
Después, el Decreto 3771 de 2007, en su artículo 28 original, previó que la temporalidad del subsidio para todos los grupos poblacionales correspondía a 750 semanas de cotización, de conformidad con lo señalado por el Consejo Nacional de Política Social.
Sin embargo, con la expedición del Decreto 4944 de 2009, que modificó el Decreto 3771 de 2007, se dejó sentado, en el artículo 28, que la temporalidad del subsidio equivaldría a las semanas de cotización señaladas en el Documentos Conpes 3605 de 2009.
En efecto, en este instrumento se volvió a categorizar el grupo de trabajadores independientes, tanto del sector rural como urbano y se fijó una de 650 semanas para los independientes rurales del RPMPD, entre 35 años y 55 años, y para los del RAIS de 500 semanas.
No obstante, el artículo 3° del Decreto 4944 de 2009, también indicó que quienes venían disfrutando del beneficio del mismo antes de su expedición, continuarían recibiendo el subsidio en las mismas condiciones establecidas al momento de su ingreso.
Lo decantado permite evidenciar que, aunque el artículo 28 de la Ley 100 de 1993, fue claro en establecer que el subsidio a los aportes en pensiones tiene una naturaleza temporal y parcial, el lapso por el que se prolongan quedó sometido a lo fijado periódicamente por Consejo Nacional de Política Social – CONPES-, con la posibilidad de ser modificadas las condiciones y grupos poblacionales en que se dividía el beneficio, su extensión y monto, con sujeción a los diferentes indicadores económicos y sociales vigentes para la época o atendiendo las variaciones normativas realizadas.
Evidencia de lo anterior, es que desde su creación y hasta la expedición del Decreto 4944 de 2009, en lo que atañe a la temporalidad de los trabajadores independientes del sector rural, esta fluctuó, pasando de 600 semanas a 500, luego a 750 semanas y posteriormente a 650; igual circunstancia acaeció para los del sector urbano y demás grupos poblacionales beneficiarios, tales como discapacitados, ediles cesantes, población en extrema pobreza, etc.
Aunado a ello, cumple memorar que el artículo 24, literal c) del Decreto 3771 de 2007, consagró la posibilidad de suspender la condición de beneficiario cuando se cumpliera “el periodo máximo establecido para el otorgamiento del subsidio”, pero en atención a que estos constituyen una verdadera manifestación del Estado Social de Derecho, porque materializan los principios de universalidad y solidaridad de la seguridad social y permiten una redistribución de ingresos en favor de quienes no tienen los recursos para acceder a una pensión, la jurisprudencia ha sido constante en indicar que su privación no opera de forma automática ni de pleno derecho, sino que es preciso verificar el cumplimiento de la garantía al debido proceso administrativo, es decir, que se constante que la entidad encargada del pago, de manera previa a la suspensión del beneficio, notifique al interesado su determinación y le permita ejercer su derecho de contradicción y defensa.
Así se dejó sentado por esta Sala de la Corte, al analizar casos de similares contornos a este, en la sentencia CSJ SL13542- 2014, reiterada en la decisión CSJ SL17912-2016.
[…]
Así las cosas, la observancia de la garantía del debido proceso administrativo no es extraña a los casos donde se aduce la multicitada temporalidad como motivo de suspensión o pérdida del subsidio, pues aunque en principio pudiera aducirse que se trata de un parámetro objetivo, previamente fijado por la autoridad facultada para ello, dada su variación constante por sujeción a indicadores económicos y sociales, es indispensable que el consorcio o fiducia a cargo, entere de manera clara y previa a los beneficiarios, no solo del tiempo por el que se prolongará su subsidio, sino de eventuales cambios o permanencia del mismo y su suspensión o pérdida, con el propósito primordial que puedan objetar esas determinaciones y abogar por la permanencia del beneficio.
Donde el anterior marco normativo y jurisprudencial, deja ver que, efectivamente, la segunda instancia incurrió en equivocación fáctica protuberante y manifiesta al valorar los medios de prueba referidos en el cargo.
Así se dice, por cuanto al examinar la historia laboral del asegurado fallecido (f.º 114 a 125 del expediente), a la par del certificado emitido el 1º de diciembre de 2015 por el Consorcio Mayor 2013 (f.º 30, ibidem), el Tribunal infirió apresuradamente que los aportes correspondientes a los meses de abril de 2013 a enero de 2014, que aparecían con anotación de “deuda por no pago del subsidio por el Estado”, no se habían pagado por parte del consorcio en razón a que se produjo su retiro por temporalidad, presupuesto que a su juicio, estaba plenamente justificado en el artículo 28 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 4944 de 2009, al solo estar cubierto por 650 semanas.
Sin embargo, dicho juzgador no tuvo en cuenta, que los medios de prueba allegados arrojaban datos disímiles sobre la categoría que beneficiaba al señor Patiño, esposo indiscutido de la recurrente, que dejaban sin soporte su inferencia sobre el número de semanas subsidiadas a que tenía derecho, porque por ejemplo, el certificado emitido por el consorcio indicaba que el afiliado estuvo inscrito en calidad de independiente urbano, mientras que ésta en el interrogatorio de parte manifestó que aquél obtuvo el subsidio por dedicarse a las labores del campo, circunstancia que ya dejaba un manto de duda sobre el grupo poblacional al que pertenecía dentro del programa de subsidio al aporte en pensión y, por ende, respecto al tiempo que dicho beneficio lo cubría, pues como se vio este fluctuaba periódicamente, unas veces disminuyéndose u otras incrementándose hasta topes de 750 semanas, dependiendo del grupo en el que estuviera inscrito e incluso si este era del sector rural o urbano.
Además, de la mencionada certificación, el juez de la alzada tampoco podía derivar a ciencia cierta, desde cuándo el asegurado estaba afiliado y recibiendo el citado beneficio con el fin de definir cuál era la fecha límite de su concesión, pues aunque esta indica que lo fue desde “1º de enero de 2004 y hasta el 1º de abril de 2003”, la historia laboral deja ver: i) que estuvo vinculado al régimen subsidiado desde el 1º marzo de 1998; ii) que se solventaron efectivamente aportes por parte del consorcio hasta el 30 de marzo de 2013, equivalentes a 667,87 semanas y, iii) que los aportes efectuados de abril de 2013 hasta enero de 2014 por el asegurado, pertenecen al régimen subsidiado.
Así que estos medios de convicción, evaluados en su conjunto, aunque demuestran que el afiliado disfrutó del subsidio con anterioridad a la expedición al Decreto 4944 de 2009 y el Documento Conpes 3605 de 2009, en rigor no eran plena prueba de la categoría o grupo poblacional a la que estaba inscrito y, menos aún, que la temporalidad del subsidio que lo cobijaba era de 650 semanas o que su límite máximo se alcanzaba en abril de 2013, como lo infirió el juez colectivo.
[…]
Surge palmaria entonces la errada apreciación de las mencionadas probanzas al concluir el juez colegiado que acreditaban con suficiencia que a partir del 1º de abril de 2013, el señor Patiño Mejía había arribado al plazo máximo para recibir el subsidio y que por esa circunstancia operaba de manera automática la causal de retiro, pues en concordancia con lo discurrido, ninguna acredita que se cumplió el trámite de notificación al asegurado, previo a la suspensión del beneficio, con la diligencia que supone la adopción de una medida extintiva de tal significancia, si se tiene en consideración la situación de vulnerabilidad económica en que se encontraba aquél.
A lo que se suma que no es cierto, como lo asegura el Tribunal, que la demandada hubiese dejado de expedir el talonario con el que el señor Patiño Mejía debía consignar la porción del aporte a su cargo para los meses de 2013, pues los comprobantes de folios 63 a 71 ibidem dan cuenta que, por lo menos, de enero a noviembre de 2013, el afiliado realizó los citados pagos con los desprendibles entregados por la convocada, los cuales no fueron desconocidos o tachados en las oportunidades procesales pertinentes y, por el contrario, se validaron y registraron como parte del régimen subsidiado.
De esto último no solo da cuenta la misma historia laboral que registra esos aportes, sino la Comunicación del 27 de marzo de 2014, en la que Colpensiones le informa al causante que:
“[…] observamos ciclos para los cuales usted realizó el pago y aún no se ha girado el subsidio por parte del Consorcio Colombia Mayor (antes Prosperar), por lo tanto, estos subsidios fueron requeridos por Colpensiones, mediante cuenta de cobro, para que dicha entidad inicie los procesos de revisión y giro de los mismos, previa aprobación por parte del Ministerio de Trabajo”.
De manera que la segunda instancia no podía desconocer que los aportes proporcionales que fueron efectuados por el afiliado para los periodos de abril a noviembre 2013, hacían parte del régimen subsidiado, pues el hecho de que se registran con la observación “Deuda por no pago del subsidio por el Estado”, no los invalidaban automáticamente, ni impedía su conteo con el acumulado general.
Así se enfatiza, primero, en razón a que esta Corporación, con relevancia frente al asunto, ha indicado, entre otras en la sentencia CSJ SL4403-2014, reiterada en decisión CSJ13542-2014, que Colpensiones al recibir sin objeción alguna los aportes efectuados, convalida la existencia y eficacia de estos y, segundo, porque al no existir probanza que demuestre que se puso en conocimiento del aportante la supuesta extinción de pérdida del subsidio, como ya se indicó, o que se hizo devolución de esos aportes según lo dispone la ley, existía una confianza atendible del afiliado de estar vinculado al programa de subsidio al aporte para pensión, de donde la omisión del consorcio en el traslado de los subsidios pertinentes, no podía impedir el conteo de esas semanas, tal cual lo adoctrinó esta Sala de la Corte en la providencia CSJ SL, 2 abr. 2014, rad. 50051, en la que se orientó:
[…]
En este escenario para la Sala es claro que el Tribunal erró al no contabilizar, por lo menos, las cotizaciones del periodo comprendido entre el 1º de abril al 30 de noviembre de 2013 equivalentes a 34,32 semanas, cuyo pago quedó acreditado con los comprobantes de folios 63 a 71 ib. pues, aunque existía una anotación por deuda del consorcio, no existía razón atendible para negar su sumatoria al consolidado general, menos aún en perspectiva de la naturaleza del derecho esencial sobre el que se discurre.
Por tanto, al ser un hecho indiscutible que, con prescindencia de esos aportes, ya el afiliado reunía 49,27 semanas dentro de los tres años anteriores a su deceso, resulta contundente que al proceder a la sumatoria de las 34,32, atrás señaladas, se satisfacen con suficiente las 50 exigidas en igual periodo para que la reclamante, en calidad de cónyuge supérstite, acceda a la pensión de sobrevivientes establecida en los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el 47 y 48 de la Ley 100 de 1993.
Las razones anotadas resultan suficientes para que el cargo salga avante y se case la segunda decisión».
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