Pensión de invalidez de los aviadores civiles: La junta especial de calificación de invalidez es competente para determinar la PCL de los aviadores civiles y su origen

SL2907-2022

Pensión de invalidez de los aviadores civiles: La junta especial de calificación de invalidez es competente para determinar la PCL de los aviadores civiles y su origen

«Se determinará si el Tribunal incurrió en infracción directa de, entre otros, el artículo 1°, 3° y 5° del Decreto 1282 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005, al omitir que la competencia de la Junta Especial de  Calificación de Invalidez está limitada a los aviadores civiles que sean beneficiarios del régimen de transición y/o, si incurrió en interpretación errónea del artículo 12 de ese Decreto, al extender dicha facultad a quienes no son titulares de aquella garantía, así como ampliarla a la valoración del origen de la pérdida de capacidad laboral, desconociendo el régimen de responsabilidad constitucional de las personas naturales y jurídicas que prestan servicios públicos.

Por tanto:

De las limitaciones de la competencia de la Junta Especial de Calificación de Invalidez.

En lo atinente con el régimen de calificación de invalidez de los aviadores civiles, resulta importante recordar que, como se explicó, entre otras, en las sentencias CC C335-2016 y CSJ SL658-2015 y CSJ SL10728-2016, el Decreto Ley 1282 de 1994[1] se orientó en el marco de las facultades extraordinarias que el legislador dio al presidente de la República, para ajustar las normas que regulaban el régimen pensional de esos profesionales al nuevo modelo de seguridad social integral, en los términos del numeral 2° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el artículo 279, ibidem.

Por tanto, ese decreto previó el “régimen pensional de los aviadores civiles”, a quienes definió en el inciso segundo del artículo 1°, como “quienes [son] titulares de una licencia válidamente expedida por la unidad administrativa especial de aeronáutica civil, por medio de la cual se les haya habilitado para desempeñar las funciones de piloto o copiloto civil, cualquiera que sea las modalidades que contemplen los reglamentos” y, en el 1°, dispuso que a estos se les aplicaría el sistema general de pensiones “con excepción de quienes estén cobijados por el régimen de transición y las normas especiales previstas en […] [ese] decreto”.

De ese compendio normativo, según se explicó en la sentencia CSJ SL2342-2020, es dable colegir que los aviadores civiles fueron clasificados en tres grupos para efectos pensionales: i) los beneficiarios del régimen de transición (artículo 3°, ibidem); ii) los titulares del régimen de pensiones especiales transitorias (artículo 6°, ib) y, iii) quienes por vincularse después del 1° de abril de 1994, se les aplica la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, como también se explicó en el citado fallo, las primeras dos categorías hacen referencia a la pensión de vejez y no la de invalidez, cuyas reglas, incorporadas entre otras, en los artículos 11 y 12 del mencionado compendio normativo, son independientes.

En efecto, según lo indicó la Corte Constitucional en el fallo CC C335-2016, que rememora algunas sentencias de esta Corporación y se denotó en los fallos CSJ SL658-2015 y CSJ SL2342-2020, “[…] la pensión de invalidez de los aviadores civiles tiene regulación diferente en cuanto al hecho que da lugar a la invalidez (la pérdida de la licencia), al ente que califica esa invalidez (la Junta Especial de Calificación) y al porcentaje de pérdida de capacidad laboral (se asume que se trata del 100 %)”, pues en lo restante, en los términos del artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 “se [rige] por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993”.

Tal diferenciación, que se resalta, no es del régimen pensional, tiene justificación, entre otros, en la naturaleza del oficio desempeñado – aviación que implica el cumplimiento de normas nacionales e internacionales sobre licencias de vuelo y a la unidad temática de otras que regulan esa actividad profesional, en atención a los riegos a la seguridad de las personas que lleva implícito ese oficio.

Por tanto, la reglamentación de los artículos 3° y 6° del Decreto 1282 de 1994 sobre el régimen de transición y el de pensiones especiales transitorias de los aviados civiles, es diferenciable de la prestación de invalidez, que es la que convoca la intervención de la Sala, pues, se insiste, aquellos corresponden al régimen prestacional del riesgo de vejez, no el derivado de la pérdida de capacidad laboral del afiliado.

Ahora, aunque el inciso 2° del artículo 3°del Decreto 1302 de 1994, previó el denominado “régimen de transición para la pensión de invalidez, […] lo [hizo] para los aviadores que reúnen los requisitos del régimen de transición del artículo 3° del DL 1282”, en el sentido de que “a estos se les conserva el régimen de la pensión de invalidez anterior a la Ley 100 de 1993”, según se explicó en el fallo CSJ SL2342-2020, es decir, permite que quienes son titulares de la prerrogativa transicional por vejez, se les aplique las disposiciones que regían la de invalidez con anterioridad al sistema de seguridad social, en cuanto a los presupuestos de causación del derecho y las condiciones para la liquidación de su valor y monto.

Denota la Corte lo último, porque aquello es disímil de la “regulación diferente” que, respecto de esa prestación hacen los artículos 11 y 12 del Decreto 1282 de 1994 y 1302 del mismo año, pues una cosa es la posibilidad que la ley otorga para la aplicación de los requisitos legales de causación del derecho, distintos al nuevo modelo de seguridad social y, otra, que es la que se discute en el presente asunto, la aplicación del último, pero con normas especiales en cuanto al supuesto que origina el estado de invalidez, el organismo que lo califica y el porcentaje que le asigna a los hechos que dan lugar a lo primero.

Por consiguiente, en lo que tiene que ver con la  competencia que tiene la Junta Especial para evaluar el estado de invalidez de los aviadores civiles, no resulta determinante la condición o no de beneficiario del régimen de transición del artículo 3° del Decreto 1282 de 1994 (como si la tiene, se insiste, en la aplicación del régimen de la pensión de invalidez anterior a la Ley 100 de 1993 – inciso 2° del artículo 3° del Decreto 1302 de 1994), puesto que, como con acierto lo concluyó el Tribunal y es posible colegirlo de la sentencia CSJ SL658-2015, reiterada, entre otras, en la providencia CSJ SL10728-2016 y CSJ SL1989-2019, “la facultad de dicho ente está supeditada a la existencia de una licencia expedida por la Aeronáutica Civil” y no al régimen pensional aplicable, puesto que, para el caso,

“[…] el legislador no previó la existencia de un modelo especial de riesgos laborales para el gremio de los aviadores (exigencias para la causación del derecho), sino que creó un órgano especializado al que encargó de practicar las evaluaciones médicas de dichas personas, en aras de establecer su pérdida de capacidad laboral, o sólo en punto al porcentaje de la misma sino del origen”.

En relación con lo último, subraya la Sala que, a pesar de que en los referidos precedentes se examinó, entre otros, la aplicación de las normas de la pensión de invalidez de los decretos citados a beneficiarios del régimen de transición, la regla expuesta no las somete a tener esa calidad, sino que señala que, aun teniendo esa condición, aquellas normas rigen la prerrogativa por invalidez, pues lo determinante es la profesión de aviador civil.

Ello es lo que se colige del contenido del primer fallo, reproducido en el segundo, en el que se dijo:

[…]

Además, en el último (CSJ SL1980-2019), la Sala indicó que la competencia de la Junta Especial no se limita a las pensiones del régimen común, por tener a cargo la calificación de los beneficiarios del régimen de transición de la pensión de invalidez (lo que, se insiste, no excluye los que no tengan esa condición), sino que también “está facultada para pregonar la invalidez proveniente del ejercicio de la profesión”, es decir, en cualquier otra circunstancia fáctica en la que esté en discusión la condición de invalidez de un aviador.

A las anteriores razones se suman otras de hermenéutica legal, que desquiciarían el condicionamiento que plantea la censura, pues, conforme a la lectura contextual o sistemática y constitucional de las normas denunciadas como trasgredidas, la competencia de la Junta Especial no podría estar circunscrita únicamente a los aviadores beneficiarios del régimen de transición, en razón a que:

1. i) Existen diferencias entre la aplicación de un régimen pensional anterior y la de reglas especiales incorporadas dentro en el nuevo sistema respecto de ciertos trabajadores que requieren un tratamiento diferencial.
2. ii) Conforme se ordenó en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, en armonía con la sentencia CC C335-2016, atendiendo la unidad normativa de las licencias de vuelo y la trascendencia de la función de estos profesionales en la seguridad pública y de su gremio, era necesario armonizar el régimen general de pensiones (para el caso, las de invalidez profesional), con el “contexto fáctico y de otras disposiciones del ordenamiento, en particular, las que señalan la importancia de [tales] licencia[s]”.

En relación con esto, resulta importante recordar lo indicado por la Sala en la providencia CSJ SL1989-2019, en la que orientó que “[…] por ser la actividad del aviador civil una profesión con particularidades que la hacen distinta a muchas otras, el legislador históricamente le ha brindado un tratamiento diferente al que se otorga al común de los trabajadores […]”.

Lo anterior, tiene soporte, además, en el principio de prevalencia del interés general sobre el particular, puesto que la actividad de aviación y, sobre todo, los aspectos relacionados con la salud ocupacional de quienes desempeñan ese oficio, están íntimamente ligados a la materialización de las garantías de protección y efectividad de derechos de la comunidad, que son dos de los valores, principios, fines y obligaciones esenciales del Estado, al tenor del preámbulo y los artículos 1° y 2° de la Carta Política.

Así se dice, en razón a los riesgos a los que podrían verse expuesto los ciudadanos – usuarios y no usuarios del servicio aeronáutico (población civil) – e incluso, los bienes públicos y privados, con el ejercicio de la actividad de aviación, de manera que, quien la desempeña, por criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, debe tener un tratamiento diferencial en punto de las circunstancias que podrían o no afectar el aval para el desempeño de su actividad profesional (para el efecto del cargo, la competencia de un organismo especializado que pueda calificar su condición de invalidez), lo que no está determinado, se itera, por el régimen pensional que les es aplicable, sino por las características de su labor.

Por tanto, en el presente asunto se cumplen con las exigencias mínimas de aplicación del principio constitucional en comento, según lo ha expuesto la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia CC C053-2001, toda vez que existe “un interés general real que motiv[a] una determinada acción del Estado”, en el asunto, entre otros, la asignación legal de la competencia a la Junta Especial para evaluar a los aviadores en su pérdida de capacidad laboral, lo que “realmente [está] dirigid[o] a la obtención de los objetivos constitucionales y, a la vez, mediatizada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en aras de conciliarla con los intereses particulares […]”.

iii) En armonía con ello, según el artículo 1° del Decreto 1284 de 1994, en concordancia con lo expuesto insistentemente por la jurisprudencia Constitucional y Laboral, el sistema general de pensiones aplica a los aviadores civiles, salvo a los beneficiarios del régimen de transición, el régimen especial de transición y “las normas especiales previstas en el presente decreto”[2], esto es, para efectos de claridad, “en cuanto al hecho que da lugar a la invalidez (la pérdida de la licencia), al ente que califica esa invalidez (la Junta Especial de Calificación) y al porcentaje de pérdida de capacidad laboral (se asume que se trata del 100 %)” (CC C335-2016).

1. iv) De conformidad con el parágrafo del artículo 2° del Decreto 1507 de 2014, “Por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, “[p]ara la calificación de la invalidez de los aviadores civiles, se aplicarán los artículos 11 y 12 del Decreto número 1282 de 1994” (el primero adicionado por el artículo 3° del decreto 1302 de 1994).
2. v) La Junta especial es un organismo que integra “importantes grados de representatividad de los sectores interesados en el proceso que conduce a definir la situación de la pensión de invalidez en el caso de los aviadores”, pues, como se desprende del inciso 1° del artículo 12 del Decreto 1284 de 1994 y se indicó en el fallo de constitucionalidad comentado:

[…]

Además, es un ente especializado en medicina aeronáutica, lo que en principio garantiza un mayor conocimiento en esa área de la medicina (CSJ SL658-2015) y mayores probabilidades objetividad y acierto en la valoración y resultados técnicos sobre la pérdida de capacidad laboral del aviador afiliado.

En el escenario descrito, no le asiste razón a la censura en la acusación de infracción directa de los artículos 3° y 5° del Decreto 1282 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005, como tampoco en la relativa a la interpretación errónea del artículo 12 del primer decreto, puesto que las primera normas no regulan el conflicto jurídico, teniendo en cuenta que la condición de beneficiario del régimen de transición no resulta relevante para la determinación de la competencia de la Junta Especial de Calificación de Invalidez del demandante, como si lo es la condición de aviador, según la definición del inciso 2° del artículo 1°, ibidem, como con acierto lo concluyó el juez de alzada al leer el último precepto denunciado.

De la falta de competencia de la Junta para evaluar el origen de la pérdida de capacidad laboral.

Señala la censura, en síntesis, que debido a la naturaleza del servicio público que presta la Junta Especial, su competencia en la valoración del “estado de invalidez” de los aviadores, se limita a la calificación del porcentaje de pérdida de capacidad laboral, pero no a su origen, atendido la literalidad de la norma y el régimen de responsabilidad del artículo 6° de la CP.

Al respecto, resulta importante recordar que, conforme al artículo 230 de la CP y, según se ha expuesto, entre otras, en la sentencia CSJ SL1475-2022, “la labor hermenéutica del funcionario judicial va mucho más allá de hacer una lectura literal de norma legal por aplicar; tan noble misión implica analizar el texto en su integridad, ver sus antecedentes, el contorno jurídico, hacer un estudio sistemático del mismo, acoplarlo a los hechos concretos y definir la controversia”.

Por tanto, en ese ejercicio de interpretación legal, la Corte de manera pacífica ha admitido, entre otras, en las providencias CSJ SL658-2015, CSJ SL10728-2016 y CSJ SL1989-2019, que la Junta Especial del artículo 12 del Decreto 1284 de 1994, es el

“[…] órgano especializado al que encargó de practicar las evaluaciones médicas de [los aviadores], en aras de establecer su pérdida de capacidad laboral, no sólo en punto al porcentaje de la misma, sino de su origen, dado que no se advierte una sola razón que justifique la limitación que propone la censura, sino que más bien se impone que el dictamen sea integralmente emitido por una misma entidad” (subrayado de la Corte).

Y ello es así, por las siguientes razones:

1. i) El contexto histórico que ha precedido el régimen pensional de los aviadores civiles, que tiene justificación en la especial actividad que desempeñan y las normas que la reglamentan.
2. ii) La naturaleza especial de la Junta, pues como lo expuso la Corte Constitucional en el fallo CC C663-2016,

“[…] De conformidad con el artículo 12 dicha junta presenta unas particularidades que merecen ser destacadas, pues ellas resultan relevantes en el juicio de constitucionalidad […]. Tales especificidades tienen que ver con su status jurídico, su configuración, sus funciones, el carácter de sus dictámenes y los mecanismos a través de los cuales resulta posible controvertir lo decidido por dicha Junta como perito de la invalidez de los aviadores civiles […]”.

Contexto en el cual, luego de analizar cada uno de esos elementos, concluyó que

[…]

iii) Las últimas circunstancias permiten el cumplimiento de los criterios de necesidad, adecuación y proporcionalidad para que dicho organismo realice de manera integral la calificación, pues, como se ha venido exponiendo: i) la conducción de aeronaves lleva implícito grandes riesgos para la comunidad, los usuarios y los profesionales que lo desarrollan, por tanto, las evaluaciones medicas de los aviadores requieren de conocimientos médicos especializados en aeronáutica y en el ejercicio de la actividad profesional; ii) es útil, porque centraliza en el organismo especializado la verificación de criterios de PCL y, iii) es proporcional porque la actividad de la junta es reglada, técnica y, según se vio, garantiza el debido proceso, según lo concluyó la Corte Constitucional al estudiar ese precepto.

1. iv) La centralización en un único organismo para evaluar la invalidez, en cuanto al origen, porcentaje de PCL y fecha de estructuración, en el caso de ese tipo de servidores, constituye una materialización de los principios que regula el sistema de seguridad social, particularmente los de eficiencia (artículo 48 de la CP y literal a) artículo 2° Ley 100 de 1993), unidad (literal b) ibidem), universalidad y sostenibilidad financiera del sistema (artículo 48 de la CP), pues diferenciar la competencia en la calificación de tales conceptos, implicaría un desgaste innecesario para el sistema y los usuarios en tiempo, recursos y presupuestos, teniendo en cuenta, a modo de ejemplo: i) los costos administrativos en los procesos de calificación; ii) la doble utilización de bienes, servicios y pagos a cargo de las entidades y personas que reclaman la realización de esa experticia y frente a los honorarios de los profesionales que la llevan a cabo; iii) el desgaste del aparato judicial y de sus usuarios por los eventuales litigios que se deriven de tales calificaciones.

En ese contexto, no existe un motivo, diferente al eminentemente formal, que propone la censura, que permita la exclusión de factor determinante en calificación de la PCL de los aviadores por parte de la Junta Especial, máxime si se tiene en cuenta que la determinación de origen es el primer elemento a establecer en el dictamen de PCL.

Por tanto, la valoración de aquel elemento por parte de la Junta Especial de Calificación de Invalidez de los Aviadores, no constituye una extralimitación de funciones que trasgreda el artículo 6° de la CP, sino que, por el contrario, materializa el cumplimiento integral de la actividad legalmente dispuesta al organismo calificador».

[1] Declarado exequible por la Corte Constitucional, en las sentencias CC C376-1995 y CC C335-2016.

[2] lo que debe armonizarse con las normas que lo adicionaron (Decreto 1302 de 1994)

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