SL1420-2021
«Para desatar la discusión jurídica, la Sala estima pertinente examinar: (i) la finalidad y los requisitos de la pensión familiar; (ii) las atribuciones del Foncep frente al reconocimiento y pago de pensiones y (iii) el estudio del caso concreto.
- La pensión familiar: finalidad y requisitos
La pensión familiar es una prestación del Sistema General de Pensiones, introducida con ocasión de la expedición de la Ley 1580 de 2012. Dicha pensión es reconocida a los cónyuges o compañeros permanentes conjuntamente, que obtengan la edad mínima para pensionarse y que reúnan, entre los dos, la densidad de cotizaciones y/o requisitos requerida para el otorgamiento de la pensión de vejez.
Sobre esta cuestión, la Sala, mediante la sentencia CSJ SL3819-2020, explicó:
“[…]
Tal esfuerzo legislativo, fundado en el principio constitucional de progresividad de la cobertura del sistema de seguridad social -artículo 48 de la Constitución Nacional (sic)- y el cumplimiento de los fines del Estado – artículo 9.º ibídem-, dio como resultado una prestación económica especial que permite que los cónyuges y compañeros permanentes que individualmente no consolidaron un derecho pensional, generen uno, con la suma de sus cotizaciones en el régimen de prima media con prestación definida, o de capitales, en el de ahorro individual con solidaridad”.
Aquella prestación se instituyó para ampliar la cobertura del Sistema de Seguridad Social en materia pensional, facilitándole a los miembros de la pareja la consolidación de un derecho pensional al cual no tendrían acceso individualmente, a partir de la sumatoria de sus esfuerzos de cotización. Dicha finalidad ha sido también precisada por la Corte Constitucional, a través de la sentencia CC C-134 de 2016:
“La sumatoria de esfuerzos, que es una de las condiciones de la pensión familiar, tiene su origen en la enorme dificultad que, ponderadas las circunstancias y en un momento dado, tiene cada uno de los miembros de la pareja para acceder individualmente a una pensión de vejez, dificultad que no enfrenta el afiliado singular que ha contado con la oportunidad de cotizar regularmente al sistema, lo cual explica que, en cuanto prestación nueva, la pensión familiar haya sido pensada como un mecanismo para ampliar la cobertura del sistema, facilitándole a los cónyuges o a los compañeros permanentes una posibilidad de acceder, conjuntamente, a una pensión, siempre que así lo deseen”.
Dicha pensión supone que dos personas sean acreedoras de una mesada pensional, a partir del cumplimiento de los requisitos de la pensión de vejez entre los dos. Por ello, se predica de los cónyuges y compañeros permanentes que, por un lado, hayan cumplido la edad mínima para pensionarse, y, por otro lado, acumulen en conjunto, las semanas de cotización requeridas para causar la pensión de vejez tratándose del Régimen de Prima Media.
En efecto, el artículo 1º de la Ley 1580 de 2012, que adicionó el título V al Libro I de la Ley 100 de 1993, la define de la siguiente manera:
[…]Posteriormente, el Decreto 288 de 2014 reglamentó dicha ley, precisando con claridad las condiciones necesarias para el otorgamiento de la pensión familiar. Específicamente, el artículo 2º señala que los requisitos que debe acreditar cada cónyuge o los compañeros permanentes, en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, son los siguientes:
[…]De conformidad con lo anterior, el otorgamiento de la pensión familiar requiere de: (i) la afiliación al mismo régimen pensional por parte de los miembros de la pareja, en este caso el de Prima Media, al momento de solicitar la pensión; (ii) alcanzar la edad mínima de pensión, sin tener la densidad de aportes mínima para causar la prestación de vejez ni la capacidad de seguir cotizando; (iii) que no se haya pagado la indemnización sustitutiva; (iv) sumar entre los cónyuges o compañeros el número de semanas exigido para el reconocimiento de la pensión; (v) acreditar una convivencia permanente de, por lo menos 5 años, iniciada antes de los 55 años y (v) la clasificación en los niveles 1 y 2 del Sisbén.
[…]En suma, la pensión familiar constituye una prestación pensional que cubre el riesgo de vejez, otorgada a los cónyuges o compañeros permanentes de manera conjunta, cuando la suma de sus cotizaciones alcanza el mínimo para el reconocimiento de una pensión de vejez, para aquellas personas en situación de vulnerabilidad quienes, por sí solas, no acumulan los aportes necesarios para causar su derecho pensional propio.
- La responsabilidad del Foncep frente al reconocimiento y pago de obligaciones pensionales
El Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital -Favidi-, instituido inicialmente mediante los Decretos 552 y 952 de 1974, fue transformado por el Concejo Distrital de Bogotá D.C. en el Foncep, en virtud del artículo 60 del Acuerdo 257 del 30 de noviembre de 2006.
En lo pertinente a la entidad en comento, dicha norma dispuso que:
[…]Por su parte, el artículo 65 del Acuerdo señaló el objeto y las funciones de dicho establecimiento público, en los siguientes términos:
[…]De lo antes expuesto, es posible concluir, con respecto a las atribuciones del Foncep, lo siguiente:
En primer lugar, que el objeto y las funciones del Foncep descritas en la norma antes transcritas se refieren a los actos de reconocimiento y de pago de pensiones. Lo anterior supone que su actuación consiste en un acto de reconocimiento, entendido como la declaración de titularidad de un derecho en cabeza de una persona natural o jurídica, seguido de un acto de pago, consistente en la entrega efectiva de la suma definida para la mesada pensional.
Bajo ese entendido, el Foncep es la persona jurídica a quien le asiste el deber de cumplir la obligación de otorgar el derecho al ciudadano sobre la prestación pensional, con ocasión de una decisión administrativa o judicial, así como de girar los recursos tendientes a materializar el cumplimiento de las atribuciones que la ley le atribuye.
Ello, se reitera, como quiera que la disposición preceptúa que al Foncep le corresponde “[…] reconocer y pagar […] las obligaciones pensionales a cargo del Distrito Capital”, por lo que no se relega como un mero ejecutor de una obligación de pago, sino como el sujeto a quien se le puede exigir el derecho a la pensión.
Precisado lo anterior, conviene examinar el alcance de la expresión “obligaciones pensionales legales y convencionales” contenido en la norma, para efectos de establecer, posteriormente, si la pensión familiar es susceptible de ser reconocida por el Foncep.
Al respecto, debe indicarse que las pensiones convencionales son aquellas prestaciones estipuladas a través de una convención o pacto colectivo de trabajo, que no están descritas en una disposición legal (CSJ SL2656-2020). Por el contrario, las pensiones legales son aquellas que provienen de las normas que rigen el Sistema de Seguridad Social en pensiones, es decir, de la Ley 100 de 1993 y las demás que la modifican y/o complementan. Las obligaciones pensionales descritas en la ley, por consiguiente, hacen parte de aquellas a las que el Foncep está llamado a reconocer.
La determinación de las obligaciones pensionales a su cargo guarda una estrecha relación con el régimen pensional que éste administra, en la medida en que el Sistema General de Pensiones actualmente vigente se compone de dos regímenes -el de Prima Media con Prestación Definida y el de Ahorro Individual con Solidaridad-, cada uno con su propia regulación.
En ese contexto, el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 establece cuáles son las entidades administradoras de Prima Media, indicando que, si bien el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) es la entidad encargada a reconocer sus pensiones por excelencia, lo cierto es que el inciso segundo de dicha disposición señala que, “Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administraran este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan”.
La interpretación de dicho precepto legal realizada por la Sala la lleva a concluir que, contrario a lo afirmado por el Tribunal y a la réplica, el Foncep es administradora del Régimen de Prima Media respecto de sus afiliados, como el caso de los demandantes.
Afirmar lo contrario supondría inferir que el Foncep no hace parte de ningún régimen pensional del Sistema General de Pensiones, lo que conduciría a la negación del derecho a la pensión de los recurrentes, cuando las normas de la seguridad social permiten determinar que los fondos administran el Régimen de Prima Media.
Adicionalmente, dicha afirmación encuentra asidero en el hecho de que la naturaleza de aportes realizados por los demandantes a las entidades pertenecientes al Distrito Capital corresponde a lo que caracteriza al Régimen de Prima Media.
Es decir: los recurrentes no eran titulares de una cuenta de ahorro individual, sino que realizaban cotizaciones a un fondo común para ser acreedores de una prestación pensional previamente definida, luego del cumplimiento de una serie de requisitos, tal y como lo describen los artículos 31 y 32 de la Ley 100 de 1993.
Por esas razones, debe entenderse que el Foncep hace parte del Régimen de Prima Media y que, por lo tanto, los demandantes se reputan afiliados a él. En esa medida, se equivoca el Tribunal y la entidad opositora cuando aducen que este régimen es exclusivamente administrado por Colpensiones.
Con base en lo expuesto anteriormente, se desprende que el Foncep constituye la entidad pública encargada de reconocer y pagar las obligaciones pensionales de carácter legal y convencional de los servidores públicos vinculados a entidades de Bogotá D.C., y le corresponde otorgar aquellas que hacen parte del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, habida cuenta de que la ley lo reputa administradora de él.
[…]El análisis hecho en precedencia permite concluir que el Tribunal, de manera equivocada, concluyó que los recurrentes no habían acreditado su afiliación, cuando lo cierto es que la Ley 100 de 1993 le atribuye al Foncep la administración de Prima Media respecto de sus afiliados.
En efecto, el fondo, como establecimiento público encargado principalmente del “[…] reconocimiento y pago de obligaciones pensionales legales y extralegales”, tiene el deber de otorgar, en lo pertinente al caso en particular, las prestaciones pensionales contenidas en la ley para sus afiliados; en particular, aquellas pertenecientes a Prima Media, en virtud del artículo 52 de la Ley 100 de 1993.
En ese horizonte, deben hacerse dos consideraciones. En primer lugar, que la pensión familiar efectivamente constituye una obligación pensional legal, como quiera que, por un lado, ésta fue creada en virtud de una ley de la República -la Ley 1580 de 2012-; y, por otro, que las disposiciones que regulan dicha prestación hacen parte del Título V del Libro I de la Ley 100 de 1993.
De aquí que afirmar, que el Foncep está obligado al reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales de carácter legal y, al mismo tiempo, establecer que la pensión familiar no es susceptible de ser reconocida por él, comporta una evidente contradicción, en la medida en que ésta es una obligación pensional, a todas luces legal, constituiría una obligación a su cargo, a la luz de las normas que regulan a dicho institución.
Y, en segundo lugar, debe interpretarse que los demandantes están afiliados al Régimen de Prima Media, toda vez que la entidad llamada a reconocer una eventual pensión a favor de ellos -Foncep-, es administradora de él.
En conclusión, el Tribunal se equivocó al considerar que los demandantes no habían acreditado su afiliación, habida cuenta de que, como quedó sentado, debe entenderse que los eventuales acreedores de una prestación pensional a cargo de Foncep hacen parte de dicho régimen.
En ese contexto, el Tribunal fundamentó su decisión a partir de un criterio interpretativo equivocado, cuando la Ley 100 de 1993 establece con claridad que, entre otros, los fondos de pensiones, «administrarán este régimen respecto de sus afiliados» y que la pensión familiar no era susceptible de ser reconocida por el Foncep, cuando ésta es, una obligación pensional de carácter legal.
Por lo anterior, el mencionado fondo está en la obligación de reconocer y pagar la pensión familiar en favor de los demandantes, como quiera que estos sí cumplen con la totalidad de los requisitos exigidos por la Ley 1580 de 2012 y el Decreto 288 de 2014.
[…]Las consideraciones planteadas, que sirvieron de base para casar la sentencia, son procedentes para fundar la decisión que en instancia corresponde, las cuales permiten concluir que, tal y como lo estableció el juzgado, los demandantes cumplen con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión familiar».
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