SL945-2021
«[…] al margen de las falencias que exhiben los ataques, a modo de doctrina aclara la Sala, que el Tribunal no erró al concluir que los intereses del artículo 4° del Decreto 1281 de 2002 debían resarcir la indiscutida mora en la que incurrió el Fosyga, como cuenta adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, desde el 1° de agosto de 2017 a cargo la Administradora del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES (Ley 1753 de 2015), causados con el retardo en el pago de los recobros con origen en fallos de tutela y decisiones del comité técnico científico por fuera del plan obligatorio de salud garantizados por la EPS demandante.
Así se dice, pues aquel decreto “[…] por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación”, desarrolla el principio de eficiencia de los artículos 48 de la CP y 2° la Ley 100 de 1993, el cual, entendido como la mejor utilización económica de los recursos financieros disponibles “para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente”, es transversal a todas las entidades del sistema de seguridad social integral y, en consecuencia, del subsistema de salud, conforme lo ratifica el numeral 3.9 del artículo 153 ibidem.
Lo dicho, porque el mencionado axioma en tratándose de las prestaciones asistenciales en salud, orienta la acción a la consecución de “[… ] mejores resultados en [tal servicio] y en la calidad de vida de la población”, lo que implica, que permea la forma en la que cada uno de los organismos de ese engranaje, cumple adecuada y oportunamente con sus obligaciones, con la finalidad exclusiva de garantizar criterios de importante relevancia constitucional, para el caso, la prestación efectiva de los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud de que trata el artículo 49 del CP.
[…]
En ese sentido, el artículo 1° del Decreto 1281 de 2002, fijó el ámbito de su competencia, en relación con “[…] todas las entidades, instituciones y personas que intervienen en la generación, recaudo, presupuestación, giro, administración, custodia o protección y aplicación de los recursos del sistema de salud”, para que el servicio de salud prestado no se vea afectado por causa de retrasos en su financiación.
Tal objetivo tuvo como antecedente legislativo, los artículos 107 y 111.4 de la Ley 715 de 2001, que habilitaron a la rama ejecutiva del poder público para adoptar mecanismos técnicos y jurídicos orientados a la optimización del flujo de caja del Sistema General de Seguridad Social en Salud, porque como se resaltó en la sentencia CC C-1028-2002, los recursos del sistema a cargo del fondo de solidaridad se diluían en el tiempo, llegando a las entidades receptoras (IPS y EPS) en un término superior a un año, lo que exigía impedir la indebida apropiación o retención de los recursos “[…] por cualquiera de los actores que participan de él”.
Bajo ese panorama, la regulación en comento, necesariamente cobija a la cuenta adscrita al ministerio demandado, porque, como lo reflexionó el segundo juzgador, es un integrante del sistema de seguridad social (artículos 155 y 218 de la Ley 100 de 1993), pero también, debido a que es el principal encargado de organizar y dirigir el caudal de capitales derivados de las cotizaciones para financiar la prestación de servicios, a través de los demás intervinientes; así como de distribuir los recursos parafiscales, destinados específicamente a cubrir aquellas necesidades, que no estén solventadas por las primeras fuentes de financiación, conforme lo establecen los artículos 156 – literales d y l -; 205, 213, 214, 215, 220, 221 de la Ley 100 de 1993.
Sobre lo último, huelga anotar con importancia para el asunto, que en aras de lograr los propósitos legales y constitucionales en comento, la regulación especializada por ejemplo, en las Resoluciones n.° 2949 de 2003, 3793 de 2004, 3099 de 2008, 3754 de 3008, 3977 de 2008, 5481 de 2010, 2064 de 2011, 458 de 2013, 2481 de 2013, 2729 de 2013, 5349 de 2016 y la jurisprudencia de las Altas Cortes, han perfilado también los compromisos de las entidades de seguridad social en los eventos en los que los servicios que deben ser suministrados, con ocasión de decisiones del comité técnico científico u órdenes de tutela, no se encuentren dentro del denominado plan obligatorio de salud.
En tales contextos, se ha precisado, entre otras en la sentencia de carácter estructural CC T-870-2006, que se impone a la EPS cubrir el costo de los servicios, medicamentos o procedimientos, cuando hubieren sido autorizado (sic) por el comité técnico científico u ordenados por medio de sentencia de tutela y se exige al Estado, a través del Fosyga, como principal administrador de los recursos, entregar los necesarios que por esa causa le fueren recobrados adecuadamente, esto es, conforme los procedimientos diseñados para el efecto.
Por tanto, si como se ha venido explicado, i) el sistema de flujo de caja regulado por el Decreto 1281 de 2001 es una herramienta creada por el legislador para garantizar la disponibilidad económica de los recursos en favor de los directos prestadores del servicio, que busca evitar la amenaza de los derechos de acceso de la población en general, por la desfinanciación y la mora en la disponibilidad de los recursos que sufren; ii) las EPS tienes derecho a recibir del Fosyga las fuentes provenientes tanto de las cotizaciones como de los aportes fiscales, para garantizar la prestación de servicios asistenciales se encuentren o no dentro del denominado plan obligatorio de salud y, iii) los intereses moratorios buscan menguar el impacto que genera la carencia de recursos oportunos y disponibles, no hay razón jurídica para comprender, como lo insiste la impugnación, que no se le pueden reclamar los últimos determinados en mencionada fuente normativa.
Insiste la Corporación, los intereses en comento buscan paliar las consecuencias de desfinanciamiento que genera el pago tardío, inclusive, cuando se trata de los procedimientos originados en los llamados recobros regulados para el particular en la Resolución n.° 3099 de 2008, modificada por las 3754 y 5033 de 2008, 4377 de 2010 y 1089 de 2011, esto es, cuando tienen como propósito reintegrar al patrimonio de las EPS lo sufragado con recursos propios, respecto de prestaciones asistenciales que deben ser asumidas por el Estado, en el marco de los artículos 48 y 49 superiores.
Sobre el particular, el Consejo de Estado órgano límite en la interpretación y aplicación de preceptos normativos nacionales de carácter reglamentario, en sentencia CE, 15 dic. 2016, rad. 11001-03-04-000-2005-00264-01, al reiterar la decisión “[…] del 29 de abril de 2010, a propósito del análisis de normas de la Resolución No. 002933 de 15 de agosto de 2006”; así como también, al ratificar el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del “[…] diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-06-000-2010-00086-00(2023)”, concluyó que:
- i) Los intereses moratorios del artículo 4° del Decreto 1281 de 2002, tienen un carácter resarcitorio con fundamento jurídico en el principio de la responsabilidad patrimonial de la administración pública del artículo 90 de la CP.
- ii) Un entendimiento literal de la norma, conlleva a que para la causación de aquel crédito, baste con que se trate del cumplimiento tardío en el pago o giro de recursos del sistema de salud.
iii) Desde un criterio finalista del precepto, estos cumplen una función disuasiva de retrasos injustificados, para conjurar una anomalía que afecta la prestación del servicio, por lo que,
“[…] refuerza el derecho de todos los actores a recibir oportunamente los pagos a su favor de cualquier entidad, institución o persona obligada a ello dentro del propio sistema de salud, de acuerdo con los mandatos de eficiencia y oportunidad antes citados”.
- iv) Una lectura armónica del decreto permite advertir, que regula diversos tipos de pago, como los que presentan las IPS a diferentes actores del sistema (artículo 7°, ibidem); las compensaciones entre el Fosyga y las EPS por razón de cotizaciones y unidades por capitación (artículo 8° y 9°, ib); los flujos de caja del régimen subsidiado (artículos 10° y 12, ibidem) y, “cualquier cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga” (artículo 13, ib), sin disponer beneficio alguno en favor del fondo en comento en el acápite de protección de los recursos de la cuenta adscrita al Ministerio de Salud (artículo 15, ibidem).
- v) En consecuencia, en punto a la sistematicidad de la norma y la finalidad del sistema de salud,
“[…] al tenor del artículo 4° del Decreto 1281 de 2002, en concordancia con los artículos 1° y 13 del mismo, que los recobros al FOSYGA por prestaciones no POS quedaron sujetos a la tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La amplitud de estas normas no permitiría afirmar, a juicio de la Sala, que la referida tasa de mora esté reservada a favor, únicamente, de las entidades estatales que participan en el sistema o que se limitó a las deudas entre las entidades e instituciones privadas con exclusión de las públicas. Unas y otras, están obligadas a facilitar el flujo de recursos de la salud y, respecto de todas ellas, el interés de mora a la tasa señalada en el artículo 4° deberá cumplir su función de apremio de los pagos y giros debidos por los diversos actores del sistema, inclusive cuando el deudor es el propio Estado a través del Fondo de Solidaridad y Garantía”.
Por consiguiente, no es cierto que la imposición de los intereses de mora vulnere el principio de legalidad, pues aunque es de la esencia del sistema de seguridad social en salud, procurar que los recursos del sistema se asignen de forma exclusiva a los fines para los cuales se reservaron, máxime cuando conforme a la jurisprudencia y la doctrina, se reconoce de manera uniforme y pacífica que los recursos que ingresan al sistema de seguridad social, tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de estos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.), tienen naturaleza parafiscal; también lo es que, encontrándose sujetos a su propia normativa, están destinados en el marco de la responsabilidad estatal del artículo 90 de la CP, a resarcir el retardo que afecta la materialización efectiva del servicio».
Descargue el documento en el siguiente enlace: SL945-2021
